2012年5月8日星期二

黃偉豪﹕需要更多問責 而非更多官員 ——When Will They Ever Learn?


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【明報專訊】梁振英還未正式上任特首,已匆匆要求立法會通過他5司14局的方案。雖然他堅稱這只屬於政府內部的架構重組,但這只是政治人物喜愛玩弄的文字遊戲。實情上,政府的問責制會在新方案下被進一步擴大。新政府應該清楚明白,要增加政府的認受性和政策能力,最急需的是加強政府對市民的問責性,而非在特首的身邊增加更多絕對服從的官員。

回顧問責制在2002年推行之後的成效,實在難以用「成功」這兩個字來形容。在問責制推行剛剛一年,便發生了2003年七一50萬人大遊行。在2007年,曾蔭權擴大問責制,加入副局長和政治助理,亦大大拉低了政府和曾蔭權的民望。很多的學術討論均已指出,香港問責制的失敗,在於沒有和民主化的步伐配合,結果,一個非由民選產生的特首,再加上一班由他親自提名或任命的官員,在缺乏對民意的尊重下,只會加快不受歡迎的政策推行的力度與速度,造成政府與社會之間的鴻溝和對抗。
一意孤行 三個主因
成效受嚴重質疑下,梁振英仍堅持一意孤行,擴大問責制,相信有三個主要原因。
第一,是政治分贓(political patronage)。在政治上也沒有免費午餐,梁必須透過擴大問責制,以政府的資源和權力,回饋在特首選舉中為他出過力的支持者。
第二,是對公務員團隊的能力和忠誠的不信任,甚至視公務員是施政的絆腳石或破壞者。由於歷史因素,本地左派和曾協助港英施政的高級公務員關係不是敵對,也是疏離,前者甚至視後者為「港英餘孽」。第一屆的特首董建華和陳方安生的合作,更由當初的「董陳配」,惡化至「董陳冤」,間接催生了問責制,從此把公務員逐出政府的最高決策層之外。
第三,是梁有計劃在任內,在政策上進行重大的轉變(fundamental changes),因此,必須要有一批他可以絕對信任,及不認同現有制度及其價值的人士來推行。相信這一點亦是最多香港人感到擔心的地方。根據Guy Peters和Jon Pierre兩位公共行政學者對歐美各國的比較分析,推行重大的轉變,是很多國家加大問責制、加強公務員系統的政治化(politicization)的重要原因〔註一〕。
未有民主,先大力推行政治問責制,破壞及削弱公務員的制度,很容易使香港陷入在管治上非制度化(deinstitutionalization)的困局。在沒有制度可依和足夠監察下,逐漸形成了「誰做特首誰話事」、政策可以朝令夕改或一夜變天的人治局面。
公務員雖然應政治中立,不偏幫任何的黨派,但在香港的管治上卻一直擔當了重要的「社會良心」的角式。因為,貫穿公務員制度的種種價值,如用人唯才、追求廉潔、尊重法治、重視程序公義、重視諮詢及平衡社會各階層的利益,很多正正是長期和有效地維持香港安定與繁榮的核心價值。
「挑戰者」號的教訓
美國兩位學者Barbara Romzek和Melvin Dubnick,在一篇以美國穿梭機「挑戰者」號1986年大爆炸作研究個案的著名文章中指出,即使在民主制度下,公務員在政府的問責上也代表了法律(legal)和專業(professional)的問責,他們往往敢於向當權者反映事實的真相,不容許違反法律、專業知識和操守的事件發生,甚至有必要時,向當權者說「不」,為公眾利益而拒絕執行上級的命令〔註二〕!穿梭機之所以大爆炸,正正是因為知道機件有問題的工程師,全是外判和合約員工,不被公務員制度保障,也沒有權力阻止政治人物因政治原因而如期發射穿梭機的錯誤和致命決定。
在沒有民主下而又不斷擴張問責制,就更容易讓政治忠誠在政府的運作上登上凌駕性的地位,再沒有任何人有能力和有勇氣,在建制內對不受歡迎或不切實際的政策說不。香港雖然沒有穿梭機,但這不代表香港不會見到因政策失誤而帶來的災難性後果。
以上的一切,使筆者不禁想起在越戰期間一首十分流行的反戰歌曲《Where Have All the Flowers Gone?》。當中有一句經常被重複和強調因而令人印象深刻的歌詞:When will they ever learn?(他們何時才會明白?)要野心家主動學會汲取教訓,不再發動戰爭,似乎是十分幼稚的幻想。
約束權力欲望 需要全民監察
在香港,沒有被民主選舉授權和受足夠制衡的政治人物,也為了加大對政府的控制,不斷擴大問責制。要約束政治人物對權力的欲望,也不能靠政治人物的自我醒覺,而是需要全民的監察。在權力帶來腐敗(power corrupts)的政治學角度下,幸福和自由,從來也是爭取回來,而不是被施捨或賜與的。
作者是中文大學政治與行政學系副教授、中文大學公共政策研究中心副主任